近年来，各地政府积极推进旅游信息咨询、旅游年卡等旅游公共服务的建设，但是由于缺乏合理的旅游公共服务供给机制，地方旅游公共服务建设存在很多问题。本文在分析旅游公共服务产品属性的基础上，明确不同产品的供给主体和供给模式，并且引入社会企业理论，强调建立包括政府、企业、非营利性社会组织和社会企业在内的旅游公共服务复合运行机制，从而改变以往供给混乱、供给越位或者缺位的情况，为地区旅游公共服务的建设提供新思路。
一、问题提出
近年来，深度游、自驾游持续发展，传统的旅游服务方式已然满足不了旅游者个性化的旅游需求，游客迫切希望参与到与旅游活动相关的各个环节中，对于旅游信息咨询、旅游安全保障等公共服务的需求更加强烈。然而，由于缺乏合理的旅游公共服务供给机制，地方旅游公共服务建设存在很多问题，如旅游公共服务供给低效率、各供给主体职责领域划分不清等，出现这些问题的根源在于对旅游公共服务产品属性界定不清，政府、市场等旅游公共服务主体对于其应承担的职责认识不清。因此，界定旅游公共服务产品的不同属性，明确政府、市场和第三部门在旅游公共服务建设中所扮演的角色，对于提高旅游公共服务的质量和效率，实现旅游公共服务的有效供给至关重要。
二、旅游公共服务产品属性及细分研究
（一）旅游公共服务产品定位
在传统思维中，旅游公共服务产品被认为是由政府旅游管理部门向社会提供的，不以营利为目的的旅游类服务产品。随着“大旅游”发展格局形成，旅游公共服务产品的范围也逐渐扩大，不仅局限于政府旅游管理部门所提供的公共服务产品（如旅游基础设施建设、旅游信息咨询），还包括一些在政府支持下的企业或者社会组织所提供的旅游公共服务产品（如旅游公共交通、旅游志愿者服务）。本文认为，凡是具有公共服务性质，能为绝大多数旅游者或者本地居民共同消费或享用的产品或服务都可称作旅游公共服务产品。
（二）旅游公共服务产品细分
根据公共经济学理论，旅游公共服务按照特征分为纯公共旅游服务（如旅游环境治理、旅游安全救援）和准公共旅游服务（如旅游集散中心）。实际上，旅游公共服务产品内涵十分丰富，包括旅游基础设施类服务（旅游停车场、城市游憩设施等）、旅游公共信息类服务（旅游电子政务网、旅游咨询中心等）、旅游行业指导类服务（旅游政策法规、旅游志愿服务等）、旅游安全监测类服务（旅游紧急救援、旅游保险等）四大类，显然，传统的分类方式仅考虑了其服务内容，并没有从市场角度对这些产品进一步细分，因此现从产品经营属性出发，根据市场化程度大小，以盈利能力和需求弹性为主要判别标准将旅游公共服务产品分为三类：纯公益性的旅游公共服务产品，介于中间地带旅游公共服务产品和可经营性的旅游公共服务产品。
1、纯公益性的旅游公共服务产品
纯公益性的旅游公共服务产品是能够满足社会主体基本旅游需求的公共服务产品，一般来说，这类产品市场化程度比较低，需求弹性一般或者较低，往往是地方公共服务建设所必须拥有的，且盈利水平不高。在旅游公共服务建设中，这一类型的产品比较多，比如旅游免费游憩场所建设、旅游安全设施建设、旅游生态环境建设与保护等。
2、可经营性的旅游公共服务产品
可经营性的旅游公共服务产品是一般能够产生相当可观的营利收入，这类产品市场化程度一般较高，往往具有较高需求弹性，盈利水平也一般较高，如旅游集散中心针对外地游客的一日游线路产品、旅游年卡、旅游公共交通服务（旅游观光巴士、旅游专线）等。
3、介于中间地带的旅游公共服务产品
在旅游公共服务产品中，还存在一类介于中间地带的服务产品，兼具可经营性和公益性，市场化程度一般，其开发的直接动机不是盈利而是以收入为基础实现社会目的，比如旅游网络信息服务、旅游从业者教育培训、旅游便民设施建设等。
三、地方旅游公共服务产品有效供给模式选择
早期学者认为市场竞争性的特点以及市场追求经济价值最大化的根本目的，会导致企业参与提供的公共服务偏向盈利性，丧失公益性，因而旅游公共服务应该采取政府垄断的形式，如张凌云认为需要政府进行强制性的征税来缓解旅游企业由于公共服务无利可图而拒绝提供的现象；吕君、刘丽梅从旅游业的地位与作用、产业特性等方面阐述政府干预旅游业发展的必要性。
随着地方旅游公共服务范围逐渐扩大，出现了部分可经营性的产品，单靠政府进行管理势单力薄，因此部分学者开始探讨政府主导、营利性组织和非营利性组织辅助的多元化供给模式，如匡林认为公私合作对于公共服务体系的建立很重要；江珊将旅游公共服务业态细分为政府主导型运营模式、市场主体型运营模式以及社会志愿型运营模式三大类。
在旅游公共服务供给机制中，从市场供给来看，旅游公共服务产品的市场化程度越高，企业所发挥的作用就越大，当市场化程度为0时，旅游公共服务产品具有纯公益性，则主要由政府垄断供给，反之则由企业完全供给。从产品需求来看，一般需求弹性大、盈利能力强的产品需要高市场化，由企业提供，反之则需要低市场化，由政府提供。
（一）纯公益性：政府垄断供给模式和政府委托非营利社会组织供给模式
由于利润空间不大，企业一般不愿意投资建设这类产品，主要由政府或非营利的社会部门进行供给。
以旅游安全体系建设、旅游行政法律法规建设、旅游交通引导、景区解说标识标牌等为代表的旅游公共服务产品消费需求弹性比较低，一般涉及重大民生，属于旅游公共服务建设中必不可少的内容，由于这部分产品无高额经济利润，企业不愿供给，第三部门由于缺乏资源和能力而无力供给，政府强制性的特点能够保证其最大化的聚集所需资源，因此应采取政府垄断供给模式。
以旅游消费保障、免费游憩场所的建设等为代表的公共服务产品消费需求弹性一般，这些产品虽然不能产生可观的经营利润，但具有很强的社会效用。企业受经济价值驱动不会去提供这种产品，单靠政府力量供给又过于单一，而非营利性的社会组织具有覆盖面广，力量强大的独特优势，公共服务产品的较高惠民性又有助于其履行社会责任，因而通常采取 “社会+政府”模式——即政府提供财政补贴和政策支持，社会组织接受政府委托提供具体服务。
（二）可经营性：企业完全供给模式、政府监管或者补贴下的企业自主供给模式
这类产品盈利能力较好，企业一般愿意投资建设，为了防止市场失灵，一般政府会参与监督管理，但是以企业供给为主。
以旅游停车场、旅游站点、旅游车辆租赁等为代表的旅游公共服务产品，其需求弹性一般，盈利能力很高。由于该类产品涉及面较广，全权交予企业可能会造成企业间恶性竞争哄抬旅游公共服务产品的价格，违背公共服务的公益性，因此往往采取政府监管下的企业自主供给模式——政府只是监管，企业是产品的主要供给者，如上海旅游公共交通服务就是在政府监管下制定旅游公共交通的路线、价格、发车时间等，具体运营管理由企业负责。
以旅游消费券、旅游一卡通等为代表的惠民旅游产品，一般与旅游者关系较为密切，由于是新产品，一般由政府牵头，实行政府补贴下的企业供给模式，政府制定相关优惠政策引导企业参与，而企业则负责提供管理、技术、资本，如昆山旅游年卡是由昆山旅游局牵头引导，并与当地旅行社、邮政签订协议共同承办的，政府委托后者分发并给与必要的财政补贴，旅行社则按合同获得一定比例的提成。
以旅游线路的设置和推荐为代表的旅游公共服务产品，市场认可度高，需求弹性很高，对企业有很强的吸引力，政府插手提供这种产品则容易造成行业垄断，因而应采取企业完全供给模式，如上海市旅游局应该把 “上海一日”旅行社从旅游集散中心剥离出去，采取完全市场化的运作方式，使其同其他旅行社在市场上公平竞争，维护一日游市场的稳定性。
（三）中间地带：政府监管下的企业供给模式和社会企业供给模式
以旅游邮政建设、旅游网络信息服务等为代表的产品，一般交由设施生产商等相关企业来做，如旅游邮政建设，其需求弹性大，盈利能力低，政府对于这类服务并不了解，无法独立供给，一般选择与移动网络供应商或者邮政局等事业单位进行合作，政府提供监管，企业提供具体服务，既能缓解管理压力，也能保证服务的公益性。
以旅游热线、旅游从业人员培训教育等为代表的产品盈利能力不高，需求弹性一般，由于利润价值空间不大，无法吸引企业自主供给，同时其具有可经营性的特征导致完全交由政府供给会增加政府的财政负担和工作压力，那些本该外包的产品由政府单一提供的话也会造成供给的低效率。因此，对于这种产品则需要一个介于营利组织和非营利组织之间的一个中间部门来供给，即社会企业。社会企业以实现社会效益为根本目的，在提供服务时不会像一般企业那样忽视公共服务的社会效应，同时采用商业化的运作方式，不依赖政府补贴，能够自己创造利润来支援社会建设，因此社会企业作为社会第三部门参与供给，既能解决纯市场供给的过度盈利化，也能缓解政府财政紧张。
四、结论及建议
本文从产品属性出发，按照市场化程度将旅游公共服务产品分为纯公益性、可经营性和中间地带，并根据产品盈利能力、需求弹性的不同提出政府垄断供给、政府委托非营利性社会组织供给、社会企业供给、企业完全供给、政府监管下的企业自主供给和政府补贴下的企业供给六种模式，明确了各主体在旅游公共服务供给中经营的产品范围以及承担的职责，有效的提高旅游公共服务的供给效率。
未来，地方在构建旅游公共服务平台时，要根据不同的公共服务产品属性来决定由谁供给，处理好政府、市场和社会在旅游公共服务供给中的关系，建立多元化复合运行机制，并且因地制宜，突出本地特色。首先，地方政府要强化公共服务职能，区分政府职能和市场功能的边界；其次，建立以大众需求为导向的旅游公共服务供给体系，促进企业参与公共服务建设，提供个性化的服务；此外，完善社会企业参与旅游公共服务的政策制度框架，提升旅游公共服务的有效性。
（作者单位：1、华东师范大学商学院旅游系，2、江苏省昆山市旅游局）
